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毛泽东中央与地方关系思想

及其改革开放后的实践和发展

王祖强
时间:2014-07-21

    新中国成立后,毛泽东始终关注并不断探索中央与地方的关系问题,就此而形成的思想成为毛泽东思想的一个重要组成部分。他于1956年上半年在论述十大关系时,将中央与地方的关系作为最重要的关系之一,加以系统论述,第一次从政制结构的层面阐述了中央与地方关系的思想。此后,他又在读苏联《政治经济学教科书》时,不断深化对这一问题的认识,并付诸指导实践。毛泽东这一思想在改革开放新时期仍然显示出重要的当代价值,在指导新的实践过程中获得了新的发展,并不断推进中国特色社会主义事业向前发展。

  一、《论十大关系》提出前后,毛泽东对中央与地方关系的思考

  1956年初,中国共产党已经认识到了苏联在建设社会主义过程中的一些缺点和错误,以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体经过慎重思考,提出要以苏联的经验教训为鉴戒,及时总结中国自己的经验,独立探索一条适合中国国情的社会主义建设道路,毛泽东思考包括中央与地方关系在内的十大关系的思想,就是在这样的时代背景下产生的。

  (一)听取国务院部门汇报时的思考

  早在新中国筹建过程中,毛泽东就开始重视中央与地方的关系问题。随着三大改造的基本完成和社会主义制度的逐步确立,毛泽东更加重视这一关系。从19562月到4月,他用一个半月时间听取了国务院34个部门的汇报,系统思考了包括中央与地方关系在内的十大关系的思想。

  195631日,毛泽东在听取国务院第四办公室和纺织工业部汇报时指出:“是不是中央部门想多管一点?要注意发挥地方的积极性,中央企业和地方企业划分的主要根据是供销范围。”[①]

  32日,在听取地方工业部汇报时,再次引发了毛泽东对如何发挥地方积极性问题的深入思考,逐步萌生出他一直就在思考着的发挥中央与地方两个积极性的思想。他说:“苏联有一个时期很集中,也有好处,但缺点是使地方积极性减少了。我们现在要注意这个问题。地方政权那么多,不要使他们感到无事可做。”[②]

  38日,毛泽东在听取交通部汇报时指出:“公路少应多修,地方工业和修公路都要发挥地方积极性。”[③]

  421日,在听取关于第二个五年计划的汇报时,毛泽东针对地方工业更加明确地指出:“应立两条法律,一让地方搞,二不拿走。地方工业,中央部委在技术上、规划上、供产销平衡上还要管。”还说:“群众的事业由群众自办,也要加以限制,要分期分批来办,不要七年到十二年的事在一二年内解决。”[④]

  (二)听取浙江等地方领导汇报时的思考

  毛泽东论述的包括中央与地方关系在内的十大关系,也充分吸收了包括浙江在内的地方领导所反映的意见与情况。他在听取国务院部门汇报前就说了这样一段话:“我去年出去了几趟,跟地方同志谈话。他们流露不满,总觉得中央束缚了他们,地方同中央有些矛盾,若干事情不放手让他们管。他们是块块,你们是条条,你们无数条条往下达,而且规格不一,也不通知他们。他们的若干要求,你们也不批准,约束了他们。”[⑤]

  毛泽东提到的“出去”,如果从19551月算至19561月,期间共有6次,其中有4次到了浙江,实际进出浙江省境有6[⑥];总计在外地的时间约为121天,在浙江的时间约为55[⑦]

  以在浙江为例,毛泽东所进行的工作中,与中央与地方关系相关的内容主要有:以浙江为示范,在全国掀起合作化高潮;听取国务院有关部门汇报,对地方发展提出思路;多次听取地方领导人的意见,逐步对中央有关部门的做法表示不满;为地方领导(浙江省委)开脱,将农业合作化出现问题的主要责任指向中央部门(中共中央农村工作部)。毛泽东说:“浙江由于采取了‘坚决收缩’方针(不是浙江省委决定的),一下子就从5.3万个合作社中解散了1.5万个包括40万户的合作社,引起群众和干部很大不满,这是很不妥的。这种‘坚决收缩’的方针,是在一种惊惶失措的情绪支配下定出来的。”[⑧]

  即使到了听取国务院部门汇报的尾声,毛泽东仍然注意进一步听取地方领导同志的意见。4月下旬至52日,他邀请湖北、广东两省和武汉、广州两市的党委负责人开了4次座谈会[⑨],以此来了解情况,作出正确的决策。

  (三)《论十大关系》和党的八大文件对中央与地方关系的论述

  在广泛听取国务院部门和省市领导的意见建议后,毛泽东在《论十大关系》报告中,把中央与地方的关系问题,系统地概括为四个方面的主要思想。

  一是提出正确处理两者关系的重要性与紧迫性。毛泽东认为,“中央和地方的关系也是一个矛盾。”“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”[⑩]对于一个国家而言,中央与地方的关系处理不好,有可能导致国家的不稳定甚至分裂;对于一个大党而言,中央与地方的关系处理不好,会造成党的不团结,使党失去凝聚力、战斗力。因此在处理中央和地方的关系上,需要既集中又不集中,这对于我们的社会主义建设是非常重要的。

  二是提出要发挥两个积极性。毛泽东认为,“解决这个矛盾,目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”“中央要发展工业,地方也要发展工业。就是中央直属的工业,也还是要靠地方协助。至于农业和商业,更需要依靠地方。总之,要发展社会主义建设,就必须发挥地方的积极性。中央要巩固,就要注意地方的利益。”[11]

  三是要求巩固统一领导。毛泽东认为,立法权应当集中在中央手中,地方在不违背中央方针的条件下,按照实际情况与工作需要可以搞章程、条例、办法。“为了建设一个强大的社会主义国家,必须有中央的强有力的统一领导,必须有全国的统一计划和统一纪律,破坏这种必要的统一,是不允许的。”“总之,可以和应当统一的,必须统一,不可以和不应当统一的,不能强求统一。”[12]

  四是提出举措,提倡商量办事。毛泽东提出,首先要提倡同地方商量办事的作风。其次,把当时的经济问题分为两类,一类主要靠中央管,例如发展工业,建立全国的国民经济体系;另一类则主要靠地方管,例如农业和商业。第三,强调限于我们的经验还不多,还不成熟,因此这是目前的做法。并且强调“省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性”[13]

  毛泽东关于包括中央与地方关系在内的十大关系的思想,在19569月召开的党的八大上作为指导思想,多方面地体现在大会的政治报告中。八大政治报告指出:“必须注意把中央各经济部门的积极性和地方经济组织的积极性正确地结合起来。”[14]在工业布局问题上,目前需要注意的是“中央国营企业和地方国营企业的配合”,“我们的经济部门的领导机关必须认真把该管的事管好,而不要去管那些可以不管或者不该管的事。”[15]“中央有些部门把过多的事务抓到自己手里,对地方限制得过多过死,忽视地方的特殊情况和特殊条件,应当同地方商量的事也不同地方商量;有些部门还发出许多形式主义的公文和表格,给地方压力很大。这样,既不利于地方的工作,也分散了中央的精力,发展了官僚主义。”[16]

  毛泽东的这些思想,对于促进当时全国社会主义建设的普遍高涨具有重要的指导意义。

  二、读《政治经济学教科书》时,毛泽东对中央与地方关系的进一步思考

  全面开始社会主义建设过程中,毛泽东没有停止对包括中央与地方关系问题在内的社会主义建设道路问题的思考,比较系统的一次思考就是1959年底1960年初在杭州、上海和广州研读《政治经济学教科书》时阐发的,旨在充分发挥两个积极性。

  读教科书时,毛泽东对经济管理体制问题的思考更为突出。他指出,所有制问题解决以后,最重要的问题是管理问题。为此,他提出要建立一种能够充分发挥中央和地方两个积极性,兼顾国家、生产集体和个人三者的利益,调动社会一切积极因素的经济管理体制。

  毛泽东在评论教科书关于社会主义社会内部矛盾的观点时说:“在工业建设方面,搞小型企业,土法生产,这两条首先是钢铁工业部门提出来的,也是他们首先实行的。目的是为了多搞钢铁。‘十大关系’中还没有这两条,但是中央和地方同时并举这个方针,已经包含了这方面的因素。实行这个方针,就必然引出大中小型企业同时并举、洋法土法生产同时并举这两条来。因为要发挥地方积极性,开始时主要靠中小型企业和土法生产。”

  毛泽东指出,教科书提出的“个别国家可以不必生产能靠其他国家供应来满足需要的生产品”,这个提法不好。“我们甚至对各省都不这样提。我们对各省的提法一向是:凡是自己能够生产的,就自己尽可能地发展,只要不妨碍全局。欧洲的好处之一,是各国林立,各搞一套,使欧洲经济发展较快。”“我国自秦以来形成大帝国,那时以后,少数时间是分裂、割据,多数时间保持统一局面。缺点之一是官僚主义,统治很严,控制太死,地方没有独立性,不能独立发展,大家拖拖沓沓,懒懒散散,过一天算一天,经济发展很慢。”“现在,我们的情况完全不同了,全国各省又是统一的,又是独立的。在政治上经济上都是如此。从政治来说,各省服从中央的统一领导,服从中央的,接受中央的控制,独立地解决本省的问题;而中央的重大决策,又都是中央同各省商量,共同作出的。”“从经济上来说,中央要充分发挥地方积极性,不要限制、束缚地方的积极性。我们是提倡在全国统一计划下,各省尽可能都搞一整套。只要有原料、有销路,只要能就地取材,就地推销,凡能办的事情,都尽可能地去办。不能办的事情,当然不要勉强去办。”

  毛泽东还说:“全民所有制的企业,实行不实行中央与地方分权,哪些企业由谁去管理,这仍然是重要问题。中央不能只靠自己的积极性,必须发挥企业和地方的积极性,妨碍这种积极性就不利于生产。”[17]从中,可以看到,经过几年的实践,毛泽东对于中央与地方关系问题的认识有了新的发展。在过去强调发挥中央、地方两个积极性的基础上,又提出了要发挥企业积极性的问题,认为企业作为国民经济中最基本的生产单位,如何确定企业的管理体制是搞好经济建设的一个重大问题。  

    三、毛泽东中央与地方关系思想在改革开放新时期的运用和发展

  历史地看,毛泽东关于中央与地方关系的思想对于中国的稳定发展是基本成功的。虽然他的一些思想和原则,由于受“左”的指导思想的影响和十年动乱时期的干扰破坏,在长时期未能得到有效地贯彻执行。但这毕竟是他探索有中国特色社会主义道路的重要理论成果之一,深刻影响到改革开放新时期中国的建设发展,并成为中国共产党此后几代核心领导人一脉相承地处理中央与地方关系的基本原则。

  党的十一届三中全会以后,以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体在权衡中央和地方关系时,充分运用毛泽东这一思想的当代价值,在维护中央和地方两个积极性的前提下,加强中央权威,扩大地方权力。邓小平指出:“中央要有权威。改革要成功,就必须有领导有秩序地进行。没有这一条,就是乱哄哄,各行其是,怎么行呢?不能搞‘你有政策我有对策’,不能搞违背中央政策的‘对策’,这话讲了几年了。党中央、国务院没有权威,局势就控制不住。”[18]他还说:“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政机关、拿到中央部门来,就很难办。”[19]

  在国内外形势十分复杂、世界社会主义出现严重曲折的严峻考验面前,以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体依据新的实践,对毛泽东这一思想又有了新的运用和发展。江泽民指出:“我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益,也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。在新形势下,必须更好地坚持发挥中央和地方两个积极性的方针。总的原则应当是:既要有体现全局利益的统一性,又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性;既要有维护国家宏观调控权的集中,又要在集中指导下赋予地方必要的权力。”[20]

  在新世纪、新阶段,以胡锦涛为总书记的党中央在推进经济社会又好又快发展的过程中,也对毛泽东这一思想作出新的运用和发展。胡锦涛指出:“要深入分析改革发展中出现的利益关系和利益格局调整,正确处理中央和地方、地方和地方、部门和地方、部门和部门之间的关系,正确处理局部和全局、当前和长远的关系,正确处理不同群众之间的关系,全面把握和妥善解决来自等方面的利益诉求,把人民群众的根本利益实现好、维护好、发展好,把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好。”[21]

  十八大以来,面对新形势新任务,以习近平为总书记的党中央,对毛泽东中央与地方关系的思想同样十分重视,并进行着新的运用和发展。习近平指出,“要根据宪法确立的体制和原则,正确处理中央和地方关系,正确处理民族关系,正确处理各方面利益关系,调动一切积极因素,巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。”[22]

  总之,毛泽东关于中央与地方关系的思想,是我国社会主义建设的宝贵经验,无论在实践上还是理论上都具有很强的现实针对性和理论指导性。今天,我们重新学习他的这一思想,除了继续学习他对这一问题的重要论述以外,更重要的是要学习哲学上、方法论上的这一思想在社会主义现代化建设中的科学运用。从这一视角出发,毛泽东关于中央与地方关系的思想仍然值得我们进一步地去深入挖掘,这对于我们构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦都具有重大的现实指导意义。

作者系中共浙江省委党史研究室副主任

 

[] 《听取国务院34个部门汇报与〈论十大关系〉的发表》,《党的文献》2013年第1期。 

[] 《听取国务院34个部门汇报与〈论十大关系〉的发表》,《党的文献》2013年第1期。  

[] 《听取国务院34个部门汇报与〈论十大关系〉的发表》,《党的文献》2013年第1期。  

[] 《听取国务院34个部门汇报与〈论十大关系〉的发表》,《党的文献》2013年第1期。  

[] 《听取国务院34个部门汇报与〈论十大关系〉的发表》,《党的文献》2013年第1期。  

[] 6次进出浙江省境的具体时间是:1955410日至17日、610日至18日、115日至17日、1216日至25日、1226日至31日、195611日至9日。  

[] 参见袁小荣:《建国后毛泽东的57次离京》,《党史博览》2003年第12期;金延锋、徐斌、王祖强:《共和国命运的抉择与思考——毛泽东在浙江的785个日日夜夜》,浙江人民出版社2009年第1版,第379381页。  

[]《毛泽东文集》第6卷,人民出版社1999年第1版,第424页。  

[]《中国共产党历史》第2卷,中共党史出版社2011年第1版,第380页。  

] 《毛泽东文集》第7卷,人民出版社1999年第1版,第3132页。  

[11]《毛泽东文集》第七卷,人民出版社1999年第1版,第31页。  

[12]《毛泽东文集》第七卷,人民出版社1999年第1版,第3233页。  

[13]《毛泽东文集》第七卷,人民出版社1999年第1版,第3233页。  

[14]中共中央办公厅:《中国共产党第八次全国代表大会文献》,人民出版社1957年第1版,第34页。  

[15]中共中央办公厅:《中国共产党第八次全国代表大会文献》,人民出版社1957年第1版,第3337页。  

[16]中共中央办公厅:《中国共产党第八次全国代表大会文献》,人民出版社1957年第1版,第50页。  

[17] 转引自林克:《忆毛泽东一次有重大意义的读书活动》,乐子型:《毛泽东与浙江》,中共党史出版社1993年第1版,第124页。  

[18]《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年第1版,第277页。  

[19]《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年第1版,第328页。  

[20]《江泽民文选》第1卷,人民出版社2006年第1版,第472页。  

[21]《十六大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2006年第1版,第1105页。  

[22] 《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,《人民日报》2012125日。

来源:《毛泽东与中华民族伟大复兴——纪念毛泽东同志诞辰120周年学术研讨会论文集》(2014年5月第1版)